שקיפות מנהלית לאור ההלכה

א. מבוא

בשנים האחרונות נשמעים תדיר קולות בשבח השקיפות המנהלית, בעיקר זו של חברות וגופים ממשלתיים. באתר "ויקיפדיה" הוסבר כי:

שקיפות מנהלתית מתארת התנהלות של ארגון בצורה כזו המאפשרת גישה למאגרי מידע של הארגון, כגון: התנהלות פיננסית, פרוטוקולים, סטטיסטיקות, תקנות וחוקים, מיזכרים, ישיבות פתוחות ודרכי פעולה … בפוליטיקה, שקיפות היא אמצעי למאבק בשחיתות שלטונית, ולשמירה על אמינותם של נבחרי הציבור … בישראל פועלים מספר ארגונים לקידום שקיפות שלטונית וביניהם התנועה לחופש המידע, הסדנא לידע ציבורי, המשמר החברתי, המכון הישראלי לדמוקרטיה, המיזם "100 ימים של שקיפות" … בכנסת ה-20 הוקמה ועדת שקיפות מיוחדת, או בשמה המלא "הוועדה המיוחדת ליישום הנגשת המידע הממשלתי ועקרונות שקיפותו לציבור"… אחת ההתבטאויות המפורסמות בהקשר זה נאמרה על ידי שופט בית המשפט העליון של ארצות הברית לואי דמביץ ברנדייס באומרו: "אור השמש הוא המטהר הטוב ביותר, ואור המנורה הוא השוטר היעיל ביותר" (1914). באומרו כך התווה את עיקרון השקיפות במערכות הציבוריות כתרופה לשחיתות.

ד"ר תהילה שורץ אלטשולר, ראשת פרויקט "דמוקרטיה בעידן המידע" במכון הישראלי לדמוקרטיה, כתבה בטבת תשע"ז לשרת המשפטים אילת שקד:

אור ‏השמש ‏הוא ‏המחטא ‏הטוב ‏ביותר… שקיפות ‏של ‏מעשי ‏השלטון, ‏בכל ‏הדרגים, ‏היא ‏בלם ‏הכרחי ‏מפני ‏שחיתות, ‏ניגודי‏ עניינים‏ ושימוש‏ לרעה ‏במשאבי ‏הציבור ‏ובכסף‏ שלטוני. ‏שקיפות ‏היא ‏גם ‏תנאי ‏מוקדם‏ והכרחי ‏לאמון ‏הציבור ‏ביושרתן ‏של ‏מערכות ‏השלטון. ‏ככל ‏שמידע ‏מוצג ‏בצורה‏ נגישה, ‏ברורה ‏וזמינה ‏יותר, ‏כך ‏תגבר ‏היעילות ‏של ‏הפיקוח ‏והבקרה ‏הציבוריים ‏על‏ השלטון… דמוקרטיה ‏איננה ‏רק ‏שלטון ‏הרוב,‏ אלא‏ היא ‏תוצר ‏של ‏תהליך ‏דיוני ‏שבו ‏אנשים ‏נחשפים ‏למידע, ‏מביעים ‏את ‏דעתם ‏עליו,‏ מתווכחים ‏ולבסוף ‏מחליטים.‏ אין ‏משמעות ‏לדמוקרטיה ‏ללא ‏מידע ‏זמין, ‏נגיש ‏ושקוף… ‏בעידן ‏המידע ‏אין ‏שום ‏הצדקה ‏שכל ‏מידע ‏יהיה‏ זמין ‏לחיפוש ‏פשוט ‏ברשת, ‏חוץ ‏מאשר המידע‏ השלטוני – זה‏ שנצבר ‏בכספי ‏המיסים‏ שלנו ‏ובאמצעות ‏פתקי ‏הבחירה ‏שלנו.

מה עמדתה של ההלכה בדבר שקיפות מוסדות השלטון? האם היא מחייבת שקיפות, או לפחות מכירה בערך השקיפות ככלי מהותי למנהל תקין ולמיגור שחיתות שלטונית? בשאלות אלה אבקש לדון במאמר זה.

ב. שקיפות העמדות בבית דין

המשנה בסנהדרין (כט,א) קובעת שאסור לדיין שיצא מבית הדין לדווח מה היתה דעתו ומה היתה דעת חבריו, ויש בכך משום "הולך רכיל מגלה סוד". עם זאת, כאשר בית הדין מבקש לפרסם באופן רשמי את פרוטוקול הדיון, ואת המחלוקת שבין הדיינים, נחלקו ר' יוחנן וריש לקיש:

רבי יוחנן אמר: זכאי – משום לא תלך רכיל. ריש לקיש אמר: פלוני ופלוני מזכין ופלוני פלוני מחייבין… דמיחזי כשיקרא.

להלכה, התקבלה ברמב"ם (סנהדרין כב,ח) ובשו"ע (חו"מ יט,ב) הכרעת ר' אלעזר שם, הקובע שעל בית הדין להשתמש בביטוי "מדבריהם נזדכה פלוני", שמשמעותו – אכן היתה מחלוקת בין הדיינים, ואין כאן מצג שווא של תמימות דעים, אך למעשה התקבלה הכרעה כזאת וכזאת.¹

לכאורה, יש להסיק מסוגיה זו שמוסד שלטוני – ובהקשר הזה בית דין – אינו מחויב לפרסם פרוטוקול של דיון פנימי. אכן, גם חוק חופש המידע במדינת ישראל מכיר בכך שאין חובת פרסום על:

מידע בדבר דיונים פנימיים, תרשומות של התייעצויות פנימיות בין עובדי רשויות ציבוריות, חבריהן או יועציהן, או של דברים שנאמרו במסגרת תחקיר פנימי, וכן חוות דעת, טיוטה, עצה או המלצה, שניתנו לצורך קבלת החלטה…

עם זאת, יש מקום רב לחלק בין התייעצות פנימית בבית הדין, ובין פרסום דו"ח רשמי. התייעצות פנימית, כשמה, נועדה להישאר בדלתיים סגורות, ולאפשר לכל הדיינים להביע את עמדתם ללא מורא. משעה שהתקבלה הכרעה, היא מחייבת את כלל הדיינים. לעומת זאת, כאשר מדובר על דו"ח ביקורת, שכל מהותו לברר את אופן ההתנהלות של רשות שלטונית, יש מקום רב יותר לטעון שהדו"ח אכן אמור להיות חשוף לביקורת. על כן, אנו נדרשים לחפש מקורות אחרים בנושא.

עליי לציין, שלא מצאתי מקור מפורש העוסק בשאלות אלה. אכן, בדומה לשאלות רבות הנוגעות לחברה ולממשל, אין תקדימים חד משמעיים בדברי הפוסקים. על כן, אין מנוס מלדמות מילתא למילתא, ולהביא הוכחה מסוגיה העוסקת בנושא קרוב, אם כי איננו זהה. כדרכו של תלמוד, יהיה מי שייטען שאין הנדון דומה לראייה ואין הדמיון עולה יפה, שכן הסוגיה דלהלן עוסקת בעיקר בדו"חות כספיים, ולא בדו"חות ביקורת או ברשומות אחרות. אעפ"כ לענ"ד יש מקום להשוואה, במטרה לעמוד לפחות על "רוח ההלכה" בנושא זה, וכדלהלן.

ג. "אין מחשבין בצדקה"

במסכת בבא-בתרא (ט,א) מצויה סוגיה העוסקת בהלכות צדקה על היבטיה הרעיוניים והמעשיים. בין היתר, דנה הגמרא בניהול קרנות וקופות הצדקה למיניהן, וכך נאמר:

תנו רבנן: אין מחשבין בצדקה עם גבאי צדקה, ולא בהקדש עם הגזברין. ואף על פי שאין ראיה לדבר – זכר לדבר, שנאמר: "ולא יחשבו את האנשים אשר יתנו את הכסף על ידם לתת לעושי המלאכה כי באמונה הם עושים".

כדרך שמספר המקרא (מלכים ב יב,טז) על העוסקים בבדק הבית שעסקו באמונה, ולא נדרשו לפרסם דוחות על התנהלותם הכלכלית, כך אין לבקש מגבאי צדקה באשר הם להמציא דוחות כאלה. דברי הברייתא נפסקו להלכה ברמב"ם (מתנות עניים ט,יא) ובשו"ע (יו"ד רנז,ב).

לכאורה, יש להסיק מהלכה פסוקה זו כי אין צורך בשקיפות מנהלית, שכן "באמונה הם עושים". עם זאת, אפשר שמחלוקת פרשנית בין רש"י ותוספות שם תחשוף מימד אחר של היחס העקרוני לשקיפות. כאמור, עושי המלאכה במקדש התנהלו באמונה, ועל כן לא נדרשה מהם שקיפות. מן האמור בנביא לגביהם מסיקה הברייתא ביחס לכל גבאי צדקה, אך מסתייגת שאין זה אלא "זכר לדבר". ומדוע זכר בלבד, הרי לכאורה המקור מפורש? בעלי התוספות מיישבים: "ראיה גמורה אינה, דשאני התם שהיו צדיקים גמורים".

לדעת התוספות, הדרישה לשקיפות היא פרסונאלית; כאשר העוסקים בצורכי ציבור הם צדיקים גמורים, השקיפות אכן מיותרת. ברם, היות שבמשך הדורות ייתכן שיהיו גם גבאים שאינם צדיקים גמורים, דברי הנביא אינם תקפים לגביהם. אמנם, חכמים פטרו את כל גבאי הצדקה מפרסום דוחות, אך זהו חידוש מדברי חכמים הנסמך על המקרא בגדר "זכר" בעלמא, שכן מעיקרא כל מי שאינו צדיק גמור מחוייב למסור דין וחשבון.

לעומת בעלי התוספות, כתב רש"י בבבא-בתרא שם:

דלא בגבאי צדקה כתיב אלא בגיזברי הקדש הנותנים לבם לעושי המלאכה, שהפועלים מרובין למלאכות הרבה: לגודרין, ולחוצבי האבן, לכתפים, ולחמרים, ולקנות עצים ואבני מחצב, ואי אפשר לעמוד על החשבון כדאמרינן בעלמא (שבועות מה) בעל הבית טרוד בפועליו הוא ואינשי.

לדעת רש"י, שקיפות היא עניין מבורך, אך דווקא במערכות קטנות ומצומצמות. כאשר מדובר על ניהול מערכת גדולה ומורכבת, אי אפשר שלא ייפלו שגיאות. אכן, עושי המלאכה עשו באמונה, אך בהחלט ייתכן שגם שגו פה ושם בניהול כספי הציבור והתרומות. פרסום דוחות על התנהלותם בוודאי היה מכביד עליהם מאוד, ומעכב את מלאכתם במקדש. משום כך, הוחלט שלא לחשב עימם את מלאכתם, ועל כך דיבר הנביא. ובכן, בניגוד לתוספות, אשר תולים את השקיפות בהיבט הפרסונאלי, רש"י תולה את השקיפות בהיבט הפונקציונאלי: שקיפות נדרשת ממי שמנהל מערכת קטנה, אך מנהלי הפרויקטים הלאומיים פטורים מן השקיפות, שכן הדבר יעכב את מלאכתם.²

אכן, גם לרש"י וגם לתוספות הלכה למעשה גבאי צדקה פטורים מן החשבון. אך אם באנו לקבוע את "רוח ההלכה", דומה שהמרחק ביניהם גדול:³ התוספות סבורים שכל מי שאיננו צדיק גמור ראוי היה שיפעל בשקיפות, בעוד שרש"י סבור שכל מי שמנהל מערכת ציבורית גדולה ומורכבת פטור מן השקיפות מעיקר הדין.

ד. "והייתם נקיים מה' ומישראל"

כאמור דין הברייתא ש"אין מחשבין" נפסק בפשטות ברמב"ם ובשו"ע, ואולם רוח התוספות שהוזכרה באה לידי ביטוי בפסק הרמ"א (יורה דעה רנז,ב) שהוסיף על דברי השו"ע וכתב: "ומכל מקום כדי שיהיו נקיים מה' ומישראל, טוב להם ליתן חשבון".

הברייתא הקובעת שאין מחשבין עם גבאי הצדקה באה במסגרת סדרת הלכות העוסקת בהתנהלות גבאי הצדקה. ההלכה דורשת מגבאי הצדקה להקפיד מאוד גם על עניינים של נִרְאוּת. כך, למשל, אסור לגבאי צדקה לגבות חוב פרטי בשוק מחשש שמא הרואה יסבור שהגבאי משלשל לכיסו הפרטי מכספי הצדקה. במקור הדברים בתוספתא (פאה ד,טו וכן בבבלי פסחים יג,עא) נאמר שהרקע לדרישות מחמירות אלה מן הגבאים מבוסס על הכתוב "והייתם נקיים מה' ומישראל". אכן, חכמים דרשו רמה גבוהה מאוד של הסרת לזות שפתיים, ועל כן הגדירו באופן מחמיר מאוד את סדר תרומת הלשכה (משנה שקלים ג,ב), וכן שיבחו את בית גרמו ובית אבטינס, שהקפידו להסיר כל לזות שפתיים שמא הם נהנים מלחם הפנים או מן הקטורת (יומא לח,א).

לפום ריהטא, היה מקום לומר שהיא הנותנת: מחד גיסא, דורשת ההלכה מגבאי הצדקה להרחיק מעצמם כל סרך חשש וחשד, אך מאידך גיסא מאפשרת להם להתנהל בחופשיות, ואינה מחייבת ביקורת ציבורית על התנהלותם. אפשר, שכך נקטו הרמב"ם והשו"ע, וכדרך שביאר בערוך השולחן (יורה דעה רנז,יא):

וכשם שהגבאים צריכים ליזהר בכל מה שנתבאר כדי שלא יחשדום, כמו כן מוטל על העם לכבדם ולא יחשדו אותם אחרי שהאמינום עליהם מסתמא הם אנשים נאמנים וכך שנו חכמים דאין מחשבין בצדקה עם גבאי צדקה.

ברם, הרמ"א הוסיף שאם אמנם דרשו חז"ל להסיר לזות שפתיים, הרי שיש לבצע כל פעולה התורמת לכך, ובכלל זה פרסום דוחות וחשבונות של גבאי הצדקה.

מקור דברי הרמ"א ש"טוב להם ליתן דין וחשבון" הוא בטור (שם). הבית-יוסף העיר "פשוט הוא", ואף על פי כן לא הביא זאת להלכה בשולחנו. הב"ח ציין שלא נמצא בראשונים מקור לדברי הטור הללו, ואף על פי כן אפשר שמקורם קדום:

ומה שכתב "ומכל מקום כדי שיהיו נקיים מהשם וכו' " – זה לא נמצא בפוסקים, ואולי למדו ממשה רבינו עליו השלום שנתן חשבון בנדבות המשכן, כי מי כמוהו נאמן ביתו ונתן חשבון כדי שיהא נקי מהשם ומישראל.

הגר"א (בביאורו לשו"ע שם, ס"ק א) וערוך-השולחן (שם) קיבלו הערה זו,⁴ והגר"א הוסיף וציין לדברים מפורשים במדרש רבה (פקודי נא א-ב):

איש אמונות – זה משה שהוא נאמנו של הקדוש ברוך הוא… אע"פ שהיה משה גזבר לעצמו, הוא קורא לאחרים ומחשב על ידיהם… אשר פקד משה אין כתיב כאן, אלא אשר פקד על פי משה – על ידי משה ביד איתמר. עליו נאמר "ולא יחשבו את האנשים אשר יתנו את הכסף"… שנו רבותינו מי שהיה נכנס לתרום את הלשכה לא היה נכנס לא בפרגוד חפות ולא באנפליא שאם יעשיר יאמרו מתרומת הלשכה העשיר, שאדם צריך לצאת ידי הבריות כדרך שהוא צריך לצאת ידי המקום שנא' "והייתם נקיים מה' ומישראל.

המדרש כורך את האמור לגבי עושי מלאכת המקדש עם "והייתם נקיים מה' ומישראל". מכאן כתב הרמ"א שטוב ליתן חשבון, לפנים משורת הדין, משום והייתם נקיים".

יש מן הפוסקים, שהתעלמו מהשגת הרמ"א, וקיבלו את פסק השו"ע ללא סייג. החיד"א בברכי-יוסף שם מסב את תשומת הלב לספר כהונת-עולם, ספרו של רבי משה הכהן (מחכמי טורקיה בראשית המאה ה-18). רבי משה מצטט תשובה של חמיו, רבי שמואל יהודה פרימו (שהיה מגדולי הדור, אך היה קשור תקופה מסוימת גם לשבתאי צבי, ואכמ"ל), שכתב בזו הלשון:

… וזה כמה ימים ושנים שהוא גזבר וממונה להיות פרנס מתלמוד תורה שבעיר סופיא"ה יע"א, והוא המוציא והמביא ומשתדל בכל כוחו לגבות ההכנסות הנהוגות ולהוציא ולתת כל ההוצאות המצטרכות … ישלם ה' פעלו ותהי משכורתו שלמה מעם ה' א-להי ישראל. ויען שמעתי אומרים שיש שמה שנים שלושה שהם מקטני אמונה והרהרו אחריו ועמדו עימו לחשבון, ולא יפה עשו האנשים ההמה לעמוד עימו לחשבון שאין מחשבים בצדקה עם גבאי צדקה … ומה שעבר עבר, ומעתה מהיום והלאה גזרתי אומר בכוח התורה שלא יוכל ולא יורשה שום בר ישראל לא יחיד ולא רבים ולא מורשים לא רב ולא רבן לפצה פה לשאול ממנו חשבון כי ידענו באמנה שבאמונה הוא עושה, מלבד שדינא הכי … ולא יוסיפו לענותו כדי שלא תהיה מכשילן לעתיד לבוא, ושומע לי ישכון בטח ושאנן.

אם כן, הרש"י פרימו, שאת תשובתו מצטט החיד"א, אינו מקבל את עצת הרמ"א, ומעמיד את ההלכה על עיקרה: מנהל תלמוד התורה המדובר פטור מכל דיווח על התנהלותו הכלכלית. בדבריו הוא מוסיף גם נימוק מחודש: שלא תהא מכשילן לעתיד לבוא, ונמצאת מונע מאנשים מן היישוב לקבל על עצמם משרות ציבוריות.

עם זאת, דומה שהגישה הרווחת יותר בין הפוסקים היא דווקא זו שקיבלה את השגת הרמ"א, ודרשה – לפנים משורת הדין – להתנהל בשקיפות. כך פסק להלכה הנודע-ביהודה (תניינא, יו"ד קנז) בתשובה אודות גבאי צדקה שנתבקש לפרסם קבלות על ההוצאות שהוציא מקופת הצדקה:

הרי שאין לדמות חשבון של גבאי לשאר חשבונות, וקל וחומר שאין להכריחו לברר חשבונו ע"פ קוויטונג /קבלה/ על כל פרט ופרט דידוע שכמה דברים שצריך הגבאי להוציא ואי אפשר לו ליקח קוויטונג כלל. וכל זה אם יש מקום לחשדו כגון שרואים שנוהג שלא כשורה אבל בלאו הכי פשיטא שאין להכריחו ליתן חשבון כלל וכלל, רק הוא בעצמו טוב לו להיות בכלל והייתם נקיים.

הנודע-ביהודה קובע בנחרצות שבוודאי אין כל חיוב להמציא קבלות, אם כי מסיים לאור דברי הרמ"א וקובע ש"טוב" להיות בכלל והייתם נקיים.

כדברים הללו כתב גם בשו"ת ציץ-אליעזר (ח"ד ב), בתשובה העוסקת בהתנהלות כספית של ועד מנהל של בית כנסת:

ובדבר הטענה לפרסום דו"ח מההכנסות וההוצאות של בית הכנסת, הנה על פי הדין אין גבאי בית הכנסת מחויבים לפרסם דו"ח כזה כשלא הותנה אתם מראש על כך כדאיתא בבבא בתרא דאין מחשבין בצדקה עם גבאי… אמנם אף על פי שפטורים מן הדין, מכל מקום מן הראוי לכל גבאי בית כנסת לפרסם דו"ח שנתי מההכנסות וההוצאות, כמובא ברמ"א ביורה-דעה שם דמכל מקום כדי שיהיו נקיים מה' ומישראל טוב להם ליתן חשבון.

מכאן, אבקש להעיר על דבריהם של שני שופטים חשובים, אשר קבעו ש"המשפט העברי" מחייב שקיפות מלאה, אך ציטטו את ההלכה הנ"ל באופן שלענ"ד הינו בלתי מדוייק.⁵ ד"ר מנחם רניאל, שופט בית המשפט המחוזי בחיפה, ציטט את המדרש אודות משה רבינו, והוסיף (דף פרשת השבוע של אוניברסיטת בר אילן, פרשות ויקהל-פקודי תשס"א⁶):

עקרונות אלה לא נשארו בגדר המלצות יפות בלבד אלא נקבעו כנורמות משפטיות מחייבות. כך לדוגמה פוסק השו"ע שגם גבאי הצדקה הנאמנים ביותר חייבים למסור דין וחשבון.

על פי האמור לעיל, מסירת דין חשבון איננה "נורמה משפטית מחייבת", אלא אדרבה, הנהגה לפנים משורת הדין.

על דרך זו יש להעיר גם על פסק דין של השופט משה דרורי, המשנה לנשיא בית המשפט המחוזי בירושלים (עת"מ 454/02). בשנת תשס"ד עתרה חברת החדשות הישראלית לבית המשפט המחוזי בירושלים בדרישה לפרסם דוח ביקורת פנימי של משרד התחבורה העוסק בהתנהלות מערך התעופה במדינת ישראל. בפסק דינו, שמסקנתו היתה לחייב את משרד התחבורה לפרסם את הדוח, כתב השופט דרורי:

האם זכאי עיתונאי לעיין בדו"ח המבקר הפנימי של משרד ממשלתי? … מצאנו במשפט העברי מקורות לכך כי קיימת חובת ביקורת פנימית, וכי התוצאות של אותה ביקורת מופצות לציבור וזוכות לפרסום מלא ורחב. הדוגמא המרכזית אשר משמשת את הכותבים המודרניים – ולפניהם את חכמי ההלכה – לאותה ביקורת פנימית, הוא מנהיג עם ישראל, משה רבנו. וכך מספר לנו המדרש מדוע נכתבה פרשה שלמה (פרשת פקודי), בסיום ספר שמות, העוסקת בדיווח על הביצוע בפועל של בניית המשכן וכליו … המסורת היהודית בדבר חובת הדיווח על ביקורת פנימית יסודה, אומנם, בפרשנות של סיפור מקראי, אך מעוגנת היא גם בקודקסים ההלכתיים – טור, שו"ע, וערוך השולחן. רשאים אנו, ולמעשה, חייבים אנו, לאמץ גישה זו של המקורות של המשפט העברי, ובכך אנו מקנים למדינתנו ערכים של מדינה יהודית, בה קיימת ביקורת ותוצאותיה גלויות ומפורסמות. ראוי להזכיר כי את דו"ח הביקורת של משה, קוראים אנו מדי שנה, במסגרת פרשת השבוע, ולדברים הכלולים בו יש חשיבות רבה, מעצם הכללתם בחמשת חומשי תורה. מכאן, שבתוך עולמה של היהדות, אין לך פרסום גדול מזה לדו"ח הביקורת. מכאן, שגם על פי המשפט העברי… [יש ל]היענות לעותרת ולחייב את המשיב למסור לעיונה את דו"חות הביקורת הפנימיים של המבקר הפנימי של משרד התחבורה.

אף הוא סבור שהסיפור המקראי "מעוגן בקודקס ההלכתי", אך לא הדגיש די הצורך כי עוגן זה הינו בגדר עצה טובה לפנים משורת הדין, ולא חיוב גמור.

ה. דרישה לשקיפות במקום ערעור וחשד

עד כה עסקנו בהערתו של הרמ"א, בדבר החיוב לפרסם דוחות לפנים משורת הדין, מצד והייתם נקיים. בהמשך דבריו, מצטט הרמ"א תשובה של המהר"י וייל, ממנה ניתן ללמוד שישנם מצבים שבהם התנהלות שקופה מחוייבת מעיקר הדין, ולא רק כעצה טובה.

לעיל הבאנו את דברי התוספות שתלו את האמור בנביא אודות עושי מלאכת המקדש בכך שהיו צדיקים גמורים. לאור דברי התוספות כתב הרמ"ה (יד-רמ"ה לבבא בתרא שם, אות קד):

ושמע מינה דוקא היכא דמתחזקי בהימנותא, אבל היכא דלא מתחזקי בהימנותא מסתמא מחשבינן.

סתם הרמ"ה ולא פירש מיהו "מוחזק בנאמנות" ומי איננו כזה, אך דעתו ברורה, שכאשר הגבאי אינו נאמן – חובה גמורה עליו לפעול בשקיפות. דברים מפורשים יותר בנושא כתב המהר"י וייל (בשו"ת, סימן קעג):

ופרנס שנתמנה על הציבור ואחר עשרים שנה קראו עליו תגר – האם צריך לעשות חשבון לכל אחד ואחד? הדעת מכרעת אם נתמנה על פי הצבור שביררו אותו להיות פרנס מדעתם אז אין צריך לעשות חשבון כיון דהימנוהו עלייהו … אבל אם לא נתמנה מדעת הציבור אלא ע"י השררה או בחזקה ובאלמות כגון שאימתו מוטלת על הבריות ואין אדם רשאי לדבר ולהתריס נגדו ולמחות בידו אז פשיטא שצריך לעשות חשבון.

ואפילו אם נתמנה מדעת הציבור וברצונם, אם קוראים עליו תגר שלא נהג כשורה וחושדין אותו ששלח יד בממון הצבור שלא כדין בדבר שראוי להסתפק בו לפי ראות עיני הדיין אז פשיטא שצריך לעשות חשבון.

המהר"י וייל מציין שתי עילות אפשריות לחיוב לחשוף דוחות: האחת – במידה ומדובר על שליח ציבור שנתמנה באופן בלתי לגיטימי; והשנייה – במידה ומדובר על שליח ציבור שקמו מערערים על התנהלותו. העילה הראשונה אינה רלוונטית, לכאורה, בחברה דמוקרטית, שכן אנשי הציבור ובאי כוחם, וכל המערכת המנהלית, איננה מתמנה 'בחזקה ובאלמות'. ברם, העילה השנייה רלוונטית בהחלט: מעיקרא אין מחשבין עם נציגי הציבור, ואולם אם קם ערעור והתעורר חשד בדבר התנהלותם, פשוט וברור שחובה עליהם על פי דין תורה להפריך את החשדות ולעשות חשבון. הש"ך (יורה דעה רנז ס"ק ג) מדגיש כי חיוב זה נוגע אף לנבחרי ציבור שהתמנו בהליך לגיטימי ומקובל. אמנם יש להעיר, שהרש"י פרימו, שאת תשובתו ציטטנו לעיל, אינו מקבל טענה זו, שכן בנידון שעליו כתב אכן קם ערעור על התנהלותו של מנהל תלמוד התורה, ובכל זאת הוא פטר אותו בנחרצות מכל חובת דיווח.

המהר"י וייל מודע היטב לכך שנציגי ציבור עשויים להיות חשופים לערעורים שכאלה השכם והערב, ועל כן מבקש לקבוע איזונים ובלמים:

והחשבון לא יעשה לפני כל המערער עליו, דידוע הוא שכמה דברים שצריכים להוציא ממון הצבור שאין לגלות אלא לצנועים. אלא הצבור יבררו אנשים נאמנים לפניהם יעשה חשבון. ואם אין שם צבור אז הדיין יברר אנשים נאמנים שיעשה חשבון לפניהם. והדיין ידקדק על כל צדי צדדין להוציא הדבר לאמתו ולאורו ולהעמיד העולם על הדין ועל האמת.

המהר"י וייל מסמיך את הדיין המקומי לעיין בכל הפרוטוקולים והדוחות, כדי להוציא דין אמת לאמיתו. בכך, שונה המהר"י וייל מן הרוח הנושבת כיום כפי שצוטטה בפתח הדברים: שקיפות וביקורת – בהחלט, אך לאו דווקא לציבור כולו באשר הוא, ודי אם תהיה ביקורת של הרשות השופטת על הרשות המבצעת.

הערוך-השולחן (יו"ד רנז,יב) מציין מצב נוסף שבו מחוייב נציג ציבור לפרסם דין וחשבון:

ולכן ודאי אם כשהתמנום התמנום שיתנו חשבון וודאי שחייבים ליתן חשבון וכמדומני שכן המנהג. ויראה לי, שבמקום הממונה נוטל שכירות וודאי דמחוייב ליתן חשבון.

לדבריו, במקום שבו נקבע מראש כי נציגי הציבור יתנהלו בשקיפות, הרי שתנאי זה מחייב אותם לכל דבר ועניין. יתר על כן, נציגי ציבור הנוטלים שכר בוודאי מחויבים להתנהל בשקיפות. להלכה זו האחרונה ניתן להציע שני נימוקים. אפשר, שעצם הפטור של גבאי צדקה מפרסום דוחות נובע מן העובדה שהם פועלים בהתנדבות, ואם יכבידו עליהם בדרישות לשקיפות הם יפרשו מתפקידם, וכעין שכתב הרש"י פרימו לעיל ש"נמצאת מכשילן לעתיד לבוא". מעין הלכה זו מצינו לגבי אפוטרופוס המנהל נכסי יתומים, שלחלק מן הדעות פטרוהו מן השבועה, שכן אם יחייבוהו להישבע "אתי לאמנועי" (ראה באנציקלופדיה תלמודית ערך אפוטרופוס דף נב,ב).

אך דומני, שמלשון ערוך השולחן נראה יותר שההלכה ביחס לנציג ציבור הנוטל שכר קשורה לרישא של דבריו. לאמור – נכונות הציבור לשלם לאותו אדם את שכרו היא כעין תנאי מפורש וברור לכך שיתנהל בשקיפות מלאה, וימסור דין חשבון.

בפתח הדברים ציטטנו את מכתבה של ד"ר שורץ אלטשולר לשרת המשפטים העוסק בחקיקה שתחייב את ועדת השרים לענייני חקיקה לחשוף את הפרוטוקולים מדיוניה. במידה ותתקבל חקיקה כזאת, הרי שגם מבחינת ההלכה היא תיחשב כתנאי מפורש, אשר לדעת ערוך השולחן מחייב את נציגי הציבור, ובהקשר הזה ועדת השרים לענייני חקיקה, לפעול בשקיפות מלאה.

ו. סיכום

1. מעיקר הדין, נציגי ונבחרי ציבור אינם מחויבים לפעול בשקיפות ולפרסם דוחות על התנהלותם, משום ש"באמונה הם עושים".

2. עם זאת, לפנים משורת הדין ראוי ונכון לכל נבחר ציבור לפעול בשקיפות, ובכך להסיר מעליו לזות שפתיים ולהיות נקי מה' ומישראל.

3. לדעת חלק מן הפוסקים, נבחר ציבור שקם חשד משמעותי שמעל בתפקידו, מחוייב לברר את הדברים בבית דין, ולחשוף את אופן התנהלותו בפני הדיינים.

4. במידה והותנה מראש שנציג הציבור יפעל בשקיפות, הוא מחוייב למלא תנאי זה, ולפרסם דין וחשבון אודות התנהלותו.

התייחסות הרב ישראל רוזן: 'רוח ההלכה' איננה תומכת ב'שקיפות'

המחבר אמנם ציין בדבריו שאין מקור מפורש לדרישת השקיפות המינהלית, אך ניכר שהוא מצדד בהחלתה מתוך הסתמכות על הלכת הרמ"א המציעה לגבאי צדקה לתת דין חשבון לפנים משורת הדין, ומשום "והייתם נקיים מה' ומישראל".

לא כן עמדי, וכדלהלן;

א. כל הדיון ההלכתי הוא אך ורק בקשר למתן דין וחשבון כספי על שימוש בכספי הציבור, מחשש ל'שליחות יד'. אין שום זכר לדרישה לחשיפת פרוטוקולים, תהליכי קבלת החלטות, מיזכרים, סטטיסטיקות וכד' כפי שעולה ממצדדי השקיפות המינהלית בימינו (ראו בפתח המאמר).

ב. אדרבה, מתוך 'רוח ההלכה' ניכר כי ברירת המחדל היא "כי באמונה הם עושים", ורק מחשש למעילה בכספים "טוב להם ליתן חשבון". ואפילו בענייני כספים ההלכה הבסיסית, שורת הדין, היא שאין הכרח 'להניח על השולחן' רישומים מפורטים, משום שהם מקשים על הפעילות הזורמת. גישה בסיסית זו קיימת אפילו במי שנתמנה אפוטרופוס על נכסי יתומים (שם הפיתוי גבוה…): "כשיגדילו היתומים נותן להם ממון מורישן ואינו צריך לעשות להן חשבונות מה שהכניס והוציא אלא אומר להן זה הנשאר, ונשבע בנקיטת חפץ שלא גזלן כלום" (רמב"ם, נחלות יא,ה; וכן בשו"ע חו"מ רצ, וראו שם פרטים נוספים בנד"ז).

ג. יתר על כן, ההמלצה "טוב ליתן להם חשבון" שלפנים משורת הדין, מעין מידת חסידות, היא בגדר המלצה מוסרית המכוונת אישית לגבאי או לפקיד הציבור, מכח "והייתם נקיים", אך לא כאלמנט משפטי שבין אדם לחברו. המלצה זו איננה 'יוצאת בדיינים' ואין כח לציבור לתובעה. היא נמצאת בתחום ההתנהגות האישית-מוסרית של המטפל בכספים ובנכסים, ולא בתחומו של 'בעל הכספים'.

ד. לענין שיוך הצעת דין וחשבון זו לתחום המוסרי כלפי שמיא ראו בהלכה המסיימת את ספר משפטים לרמב"ם, בסוף הלכות נחלות (יא,יב): "אף על פי שאין האפוטרופוס צריך לעשות חשבון כמו שביארנו, צריך לחשב בינו לבין עצמו לדקדק ולהזהר הרבה מאביהן של אלו היתומים שהוא רוכב ערבות". זו המלצה מצפונית בין אדם ל'רוכב שמים', ולא כלפי תרעומת מצד מי מבעלי הנכסים.

ה. כמובן כל זאת כל עוד לא 'קרא עליו ערער'. וגם במקרה זה יש להעבירו מתפקידו ללא דרישת דו"ח רטרואקטיבי. ראו בהל' אפוטרופסין ברמב"ם ובשו"ע שם.

ו. ועיקר העיקרים; דרישת ה'שקיפות המינהלית', כפי שבאה לידי ביטוי במכתבה של נציגת 'המכון הישראלי לדמוקרטיה' (ראו בפתיחת המאמר), באה (גם? בעיקר?) מכח הגדרת הדמוקרטיה בפיהם שהיא "‏איננה ‏רק ‏שלטון ‏הרוב,‏ אלא‏ היא ‏תוצר ‏של ‏תהליך ‏דיוני ‏שבו ‏אנשים ‏נחשפים ‏למידע, ‏מביעים ‏את ‏דעתם ‏עליו,‏ מתווכחים ‏ולבסוף ‏מחליטים.‏ אין ‏משמעות ‏לדמוקרטיה ‏ללא ‏מידע ‏זמין, ‏נגיש ‏ושקוף… ‏‏אין ‏שום הצדקה ‏שהמידע‏ השלטוני שנצבר ‏בכספי ‏המיסים‏ שלנו ‏ובאמצעות ‏פתקי ‏הבחירה ‏שלנו" לא יהיה נגיש.

לאג'נדה זו של 'זכות הציבור לדעת', 'חופש המידע' וכד', אין כל רמז בהלכה, גם לא בדרך של 'שאיבת השראה'. אדרבה, ההלכה המובאת בפרק ב' במאמר, בדבר איסור לפרט את עמדות הדיינים, מורה על עמדה הלכתית אנטי-שקיפותית!

---

לקריאה נוספת:

• מדוע תמך משה בשקיפות שלטונית? מבט אתי לפרשת “פקודי”
• האם זה אתי לשדר משפט בשידור חי?
• הפרת אמונים וניגוד עניינים

1. יש מן הדיינים שאכן נוהגים לכתוב את דעת המיעוט, וכבר נמתחה על כך ביקורת על ידי הרב חיים דוד הלוי במאמרו "חתימת פסק דין שהוכרע ברוב", בתוך: תחומין יח.
2. [הערת עורך (י.ר.): לכאורה דרישת השקיפות והחשד לשחיתות גוברת יותר ככל שהמערכת מסועפת ומורכבת יותר. אעפי"כ לא נדרשו הגזברין מתוך אימון ביושרם. מכאן אפוא רק 'זכר' ו'אסמכתא' לכך שאפילו גבאי צדקה, אשר חישוב חשבונותיהם פשוט יותר, פטורים מכך מתוך מתן אימון לכתחילי בהם.]
3. וראה בפלפולא חריפתא על הרא"ש (סי' לד אות פ) שצידד בדעת התוס', וכתב שפירושו של רש"י אינו נראה.
4. וראה בהמשך דברי ערוך השולחן הנ"ל, שהציע טעם לכך שישנן הלכות שהן בגדר חיוב מצד "והייתם נקיים", בעוד שהלכה זו שלפנינו אינה אלא בגדר עצה טובה.
5. שניהם התבססו על סיכומו הקצר של פרופ' נחום רקובר בספרו 'שלטון החוק בישראל' (ספריית המשפט העברי, ירושלים תשמ"ט), שער שלישי פרק חמישי – חשיפה לביקורת. ראה גם את מאמרו של הרב אבי אמיתי מישיבת קרית שמונה 'חשיפה לביקורת בגוף שלטוני', בתוך: מאורות-אמנה ה (ישיבת קרית שמונה, חורף תשס"ה), עמוד 71 ואילך.
6. הדברים נדפסו גם בספר 'פרשת השבוע – עיונים משפטיים בפרשיות התורה' (מכללת שערי משפט ומשרד המשפטים, ירושלים תשע"ב), עמוד 336 ואילך.