חקירות נגד איש ממשל מכהן [נייר עמדה]

1. הצגת הסוגיה

בשנים האחרונות אירעו לצערנו מספר מקרים שבהם נאלצו רשויות החוק לפתוח בחקירה כנגד ראש ממשלה מכהן, כתוצאה מחשדות להתנהגות פלילית. הליך זה מעורר מורכבות רבה, ובין היתר פוגע קשות בתפקודו של ראש הממשלה – אשר נדרש לעסוק בענייניו האישיים והוכחת חפותו, על חשבון ניהול המדינה בשׂוּם שכל וב'ראש נקי'. כיום, אין הגבלה חוקית על חקירת ראש ממשלה מכהן, ואחת לתקופה נעשים ניסיונות חקיקה שונים המבקשים לקבוע הגבלות כאלו.¹ נייר העמדה שלפנינו יעסוק בעמדת היהדות בנוגע לסוגיה זו.²

2. הדילמה האתית

כאשר מנפים את האינטרסים השונים שעשויים לעמוד בבסיס ההצעה הנזכרת ומקיימים דיון עקרוני שלא על רקע ממשל ספציפי, מתברר כי מדובר בשאלה כבדת משקל הכוללת שיקולים רבים ומנוגדים. מצד אחד, קיומו של ממשל המוגן מפני חקירות ומפני העמדה לדין מקשה על ביצור מקומה של האתיקה ביסודותיה של המדינה, עשוי לאפשר למדינאים מושחתים לעמוד בהנהגת המדינה, ופוגע בעקרון השוויון בפני החוק. מנגד, חקירה פלילית עלולה לשתק את פעילותו הסדירה של השלטון, משום שראש הממשלה יידרש להקדיש זמן ומשאבים רבים להתמודדות עם חקירותיו. בנוסף, ישנו חשש כי יהיה מי שישתמש באפשרות החקירה על מנת לפגוע במנהיגים, ואף להדיחם, באופן לא הגון.
דילמה זו עולה במדינות דמוקרטיות רבות וברחבי העולם הוצעו לה פתרונות שונים: מדינות אחדות מעדיפות את ערך שלטון החוק ואין בהן כל הגבלה על חקירת מנהיג מכהן; באחרות גובר ערך המשילות וישנן הגבלות על חקירת איש ממשל; בחלקן ניתן להעמיד את ראש הממשל לדין על הפרה יסודית של חובותיו, ואילו במדינות אחרות מצויים סייגים להגבלות אלו.³

3. העמדה היהודית

3.1. מבוא

הצגתה של עמדה יהודית בעניינים אלו מורכבת מאוד. ראשית, במשך ימי הגלות לא התקיימה כמעט אוטונומיה יהודית, ולכן גם לא התקיים דיון בשאלות אלו. מלבד זאת, גם בתקופה שקדמה לגלות ובימים שבהם היה שלטון יהודי, לא תועד שימוש בעקרונות אלו, וצורת השלטון וסמכויותיו היו שונים מאוד באותם ימים. בהקשר זה יש לציין כי אחד ההבדלים הגדולים בין התקופה הקדומה ובין ימינו נוגע לקיומה של אלטרנטיבה למערכת המשפט, הנבואה – שכוחה היה רב הן בהשמעת הקול המוסרי, והן בהנעת מהפכות, וקיומה ייתר מעט את הצורך בקביעת הליכים משפטיים ברורים להדחת מנהיג.
קושי נוסף בהצגתה של עמדה יהודית בשאלה זו הוא שהתמודדותה של היהדות עם נושאים אתיים אינה נעשית רק באמצעות ניסוחים משפטיים. מרכיבים משמעותיים בעולמה של היהדות הם תביעות מוסריות ואווירה ציבורית ראויה, והללו אינם 'שפיטים' וגם אינם מנוסחים כנורמות, אלא כתביעות היונקות את תוקפן מעמידתו של האדם אל מול א־לוהיו.
אין לנו אפוא אלא לסקור את העקרונות הכלליים של סוגיה זו ולאורם לגבש את עמדת היהדות.

3.2. עקרונות כלליים

1. משילוּת: התורה מצווה על הקמת שלטון, מקנה למנהיג סמכויות נרחבות, ומצווה אותו לפעול למימוש תפקידיו: עשיית צדק, הגנה על הביטחון ותיקון החברה.⁴ כדי להבטיח את תפקודו של המנהיג תובעת התורה מן האזרחים נורמות רחבות לשמירה על כבודו ומעמדו, וגם מן המנהיג עצמו נדרש לנהוג בדרכים ייצוגיות.⁵ ככלל, דוגלת היהדות ביציבות שלטונית ושוללת זעזועים במוסדות השלטון.⁶
2. תביעות מוסריות מהמנהיגים: אדם שממונה למנהיג ציבורי צריך להיות ירא שמים, בעל יכולות אישיות יוצאות דופן, אשר יכול לשמש דוגמה למוסריות ולמקצועיות. בהתאם לתפקידו, נדרש המנהיג לשנוא את החמס והעוול;⁷ לשמור את מצוות ה', הכוללות גם חיובים ייחודיים הנוגעים לו ואשר נועדו לשמור על כפיפותו לא־ל;⁸ ולהתנהל על פי החוקים שהוא עצמו חוקק.⁹ לאורך התנ"ך, עסקו הנביאים רבות בהטחת ביקורת כלפי מנהיגים שביצעו עוולות, לעתים בישרו הנביאים גם על הדחתם הקרובה של מנהיגים אלו, ופעמים שציוו על ביצועה.¹⁰ ממקורות אחרים עולה כי גם לחכמים הייתה סמכות לבקר את המלך.¹¹ כפי שהדגישו הנביאים, השלטון מאבד את הלגיטימציה שלו כאשר הוא נוהג בצורה מושחתת,¹² הדוגמה הטובה ביותר לעניין זה היא הביקורת שמתחו הנביאים על מלכי יהודה וישראל – גם כאשר היו אלו מלכים צדיקים.¹³
3. שוויון בפני החוק:¹⁴ השוויון בפני החוק הוא כלל יסודי ביהדות, והוא מתבטא ביחסו השווה של הא־ל לכל אדם, בחובותיו של האדם מול הא־ל, בדין האזרחי ובדין הפלילי.¹⁵ מינויו של אדם לתפקיד ציבורי אינו משנה באופן יסודי עיקרון זה.¹⁶
4. היעדר מגבלה פורמלית על שיפוט ראשי השלטון: במשנה נאמר שאין דנים את המלך,¹⁷ אך ההסבר המרכזי לדין זה הוא החשש (שהתעורר בעקבות מעשה שהיה) שהמלך יפגע באלה שידונו אותו.¹⁸ לפי מרבית הפוסקים, איסור זה חל רק על מנהיגי ציבור שלגביהם קיים החשש האמור, וברור שהוא משקף מצב בעייתי. המצב הראוי, בפרט במדינה דמוקרטית, הוא שראשי השלטון נחקרים ונידונים.¹⁹ יש לציין כי בכל הקשור לעצם החקירה, המקורות אינם מבחינים בין עברות הנובעות מהפרה יסודית של חובות התפקיד לעברות אישיות.²⁰

4. מסקנות

1. שלטון חייב לפעול בצורה מוסרית, לא מושחתת ולא משוחדת. כאשר נוהג השלטון בדרכים פגומות, הוא מאבד את מעמדו ואת הלגיטימיות שלו.
2. ערך השוויון בפני החוק הוא ערך מרכזי באתיקה היהודית, ולכן כאשר עולים חשדות כנגד איש ממשל מכהן יש לפתוח בחקירה כנגדו ולהעמידו לדין אם תוצאות החקירה מעוררות צורך כזה.
3. עם זאת, בשל ערך המשילוּת נכון שלא לחקור מנהיג על עברות שעשה בעבר ולהעמידו לדין רק לאחר שיסיים את תקופת שלטונו.

1. ראה הצעת חוק יסוד: הממשלה (תיקון – חקירת ראש ממשלה בתקופת כהונתו בשל חשד לביצוע עבירה שנעברה טרם כהונתו) (פ/2795/18). הצעה זו עסקה בפטור מחקירות על אודות עברות שהתרחשו לפני המינוי לתפקיד. לאחרונה הוצע שלא לחקור ראש ממשלה כלל בעת תפקידו, גם באשר למעשים שביצע במהלך תפקידו ולמעט עברות חריגות. ראה: הצעת חוק יסוד: הממשלה (תיקון – איסור על חקירה פלילית נגד ראש ממשלה במהלך תקופת כהונתו) (פ/20/3700).
2. חשוב להדגיש כי נייר עמדה זה אינו עוסק בשאלת החסינות ביחס לפעולות שבוצעו במסגרת מילוי התפקיד ('חסינות מהותית'), אלא רק במקרים שבהם יש חשד משמעותי לעברות שמצריכות את הסרת החסינות הכללית ('חסינות דיונית').
3. ראה ליאור בן דוד, 'חקירה והעמדה לדין פלילי של ראש ממשלה (או נשיא) במהלך כהונתו – סקירה משווה', הכנסת, מרכז מחקר ומידע, 8.3.2009.
4. ביחס למצוות מינוי מנהיג ראה: דברים יז, יד–כ; משנה תורה הלכות מלכים א, א. רבים סוברים כי המצווה מתייחסת לעצם קיום שלטון ולאו דווקא להקמת מונרכיה. ראה במקורות שמובאים אצל יצחק גייגר, 'הדמוקרטיה הישראלית בהלכה', תחומין כ (תש"ס), עמ' 131–145. על סמכויות השלטון ראה: משנה תורה הלכות מלכים ג, ז–י; שם ד; שם ה, א–ו; שם הלכות רוצח ב, ד. על תכלית ייעודו של השלטון בישראל כגוזרת את הצורך במשילוּת, ראה: ספר החינוך מצווה עא; משנה תורה הלכות מלכים ד, י; ובהרחבה אצל יעקב בלידשטיין, עקרונות מדיניים במשנת הרמב"ם, רמת גן 2001, פרקים ד–ה.
5. ראה: ספר המצוות לרמב"ם עשה קעג; משנה תורה הלכות מלכים פרק ב; שם, הלכות סנהדרין כה, ד (כבוד המנהיג); ספר המצוות לרמב"ם לא תעשה שטז; משנה תורה הלכות סנהדרין כו, א; דברות משה בבא בתרא יב, יג (איסור קללה). אכן לא ברור מהו היקף תחולתם של עקרונות אלו במדינה דמוקרטית. בעניין זה ראה: הרב יהודה זולדן, 'פגיעה במנהיג ציבור', מלכות יהודה וישראל, אור עציון תשס"ב, עמ' 147–149, 157–158; ולעומת זאת, הרב איתמר ורהפטיג, 'מלך מול חכמים', תחומין טו (תשנ"ה), עמ' 160.
6. אנו מוצאים במקורות את עקרון שמירת התפקיד בידי מי שהתמנה אליו ואף הורשתו לצאצאיו (משנה תורה הלכות כלי המקדש ד, כ–כא). לעקרונות אלה ישנם סייגים שונים ויישומם במדינה מודרנית מורכב, אולם ניתן ללמוד מהם על חשיבות היציבות השלטונית. ראה גם הרב נפתלי בר אילן, משטר ומדינה בישראל על פי התורה, ירושלים תשע"ג, כרך ב, סע' קטו–קטז
7. ראה: שמ"א י, כד; במדבר כז, טו–כג וספרי שם פסקה קלט; משנה תורה הלכות מלכים א, ז; שם ד, י; שו"ת הרמב"ם (בלאו), רעא. מלבד מקורות אלו, שמתייחסים למנהיגים, ישנם מקורות המרחיבים באשר לתכונות דומות הנדרשות מן הדיינים (לדוגמה: שמות יח, כא–כב; דברים א, יג–טו; משנה תורה הלכות סנהדרין ב, ז–ח), ויש שזיהו בין הדרישות הללו, ראה: ספר החינוך מצווה תיד; שו"ת תרומת הדשן פסקים וכתבים, ריד. להרחבה ראה: הרב נפתלי בר אילן (לעיל הערה 6), סע' קא–קב, קד.
8. המלך מחויב במצוות ככל יהודי, ובנוסף, מוטלים עליו איסורים ומצוות ייחודיים אשר העונש על חלקם הוא מלקות (משנה תורה הלכות מלכים ג, ב–ד).
9. בירושלמי (ראש השנה א, ג) מובא שמלכי הגויים אינם מחויבים לחוקיהם, אולם הקב"ה אינו נוהג כן ומציית לחוקיו. מכלל הדברים עולה שמלכי ישראל נתבעים שלא לנהוג כמלכי הגויים אלא לציית לחוקיהם הם.
10. ראו לדוגמה: שמ"א טו, טו; מל"א יא, כט–לט; שם כא, יז–כב; מל"ב ט, א–י; ירמיהו כב, יג–יט.
11. הרב איתמר ורהפטיג (לעיל הערה 5), עמ' 151–160.
12. ראה למשל: ירמיהו כב, יג–יט; יחזקאל לד; מל"א כא. דוגמה נוספת לכך היא היקף תחולתו של עקרון 'דינא דמלכותא דינא'. אף שההלכה מכירה בתוקפו של דין המלך וקובעת כי יש לו תוקף, כאשר המלך מבצע חקיקה שרירותית כנגד אדם מסוים או מבצע מעשי גזל, אין תוקף למעשיו (משנה תורה הלכות גזלה ואבדה ה, יג–יד).
13. ראה למשל: שמ"ב יב (תוכחה לדוד) ירמיהו כו, יז–יט (תוכחה לחזקיהו), יש לציין כי בשני המקרים הללו מדובר במלכים צדיקים. להרחבה ראה הרב יובל שרלו, יראה ללבב, תל אביב 2007, פרק ב.
14. להרחבה ראה הרב בר אילן (לעיל הערה 6), כרך ד, סעיף שיד.
15. ראה: במדבר טו, טז; בבא קמא טו, ב; תנחומא (בובר) ניצבים, ה. אמנם ישנם ציוויים ואיסורים הנוגעים לאנשים מסוימים במצבים מסוימים, וישנם אופני כפרה שונים על חלק מעברות שבין אדם למקום, אך עקרון השוויון נשמר בעצם החיוב להישמע לדבר ה' ובהליך השיפוטי ובאופן ניהולו במצבים אלו.
16. על אופני קיום המצוות ביחס למלך ראה מדרש תנאים לדברים יז, כ: "לבלתי רום לבבו מאחיו – שלא יאמר ציצית באיסר, הריני עושה כולה תכלת; תפלין של רצועה, הריני עושה כולה זהב. לכך נאמר: לבלתי רום לבבו מאחיו". בדיני ממונות זוכה המלך לסמכויות נרחבות, אך הליך הענישה, אם עבר על מצוות או איסורים הנוגעים לו, אינו שונה. מלבד המקורות בנוגע למלך שהובאו לקמן, ראה ביחס לכוהן גדול: משנה תורה הלכות סנהדרין ה, א; שם הלכות כלי המקדש ה, ח; שם ד, כב.
17. משנה סנהדרין ב, ב.
18. ראה בבלי סנהדרין יט, א. בירושלמי (סנהדרין ב, ג) ניתן טעם אחר: "על שם מלפניך משפטי יצא", כלומר איש מנתיניו של המלך אינו במעמד גבוה דיו כדי לדון את המלך, אשר כפוף לסמכותו של הא־ל ורק לה. רבנו יהונתן מלוניל (סנהדרין יח, א ד"ה המלך לא דן) מזכיר טעם דומה ומלמד שהעמדת המלך לדין פוגעת בכבודו (שאנו מצווים על שמירתו), אולם זוהי אינה הגישה הרווחת.
19. ראה: הרב יהודה זולדן, 'חסינות משפטית לנבחרי ציבור', תחומין טו (תשנ"ה), עמ' 138–142; הרב נחום אליעזר רבינוביץ, מסילות בלבבם, מעלה אדומים תשע"ה, עמ' 308–309.
20. יש שהזכירו הבחנה כזו ביחס לענישה בידי שמים (ספר העיקרים ד, כו). מחכמי דורנו יש הזכירו הבחנה זו לגבי שאלת עוצמת החשדות הדרושים להדחה. ראה הרב אברהם שרמן, 'פיטורי איש ציבור מחמת עבירות אתיות', תחומין כא (תשס"א), עמ' 255.